文 | 魯欣

美國拜登政府上臺之后，中國制造業貿易風險并未減弱，反而更加嚴峻。

首先是國際經貿規則面臨重構。

國際貿易的規則體系正在重塑，區域和雙邊貿易協定大量涌現。美日歐迄今已召開七次貿易部長會議，核心議題均與制造業相關；據日本貿易振興機構統計，截至今年1月31日，全球已生效的區域自由貿易協定共計357個。

氣候變化正在被寫入國際貿易規則，比如碳關稅將不僅對全球貿易、也將對各國產業結構產生深遠影響。美國議會提案41件，總統行政令4項；歐盟推出碳邊境調節機制；日本通過2050年碳中和法案。

第二是近年制造業在國家競爭力中的地位凸顯，中國制造某種程度上成為眾矢之的。制造業競爭可以總結為三個方面：戰略競爭、科技競爭、供應鏈競爭。

戰略競爭方面，美國發布《國家安全戰略臨時指南》，重振美國制造業基礎；歐盟更新《歐盟工業戰略》，引領歐洲產業向綠色和數字化過渡；日本發布《日本制造業白皮書》，要求日本制造業強化供應鏈。

科技競爭方面，美國要促進和保護美國在能源、半導體、人工智能、生物科技等領域的競爭優勢；歐盟發布《人工智能白皮書》，同時發布監管法律框架，遏制其他國家在該領域的發展；日本投入數億美元，將5G網絡視為經濟增長支柱之一；英國發布《2020年科技戰略》，為下一代科學技術奠定基礎；韓國發布人工智能新政，計劃投資76萬億韓元。

供應鏈競爭方面，美國總統拜登簽署了3份有關供應鏈的行政令；歐盟要減少對外國供應商的依賴，掌握“戰略自主權”；日本要求國內制造業將強化供應鏈放在首位；英國通過《通訊安全法案》，要減少高風險供應商的潛在威脅；德國近期通過了《供應鏈法》。

當今世界正處在一個新老規則交叉的混沌期，以上的一切變局都源于產業技術變革。數字技術主導的新一輪技術革命正推動社會產業體系的深刻變革，給全球創新、產業分工、價值鏈、貿易、投資等帶來全面而深刻的影響。

特別要指出的是，美國拜登政府上臺之后，對中國制造業的限制更加精準，并聯合盟友一同采取措施。中國制造業要做好長期應對的準備，并且要特別關注出口管制和經濟制裁方面的問題。

出口管制影響供應鏈安全

中國制造業面臨的新風險主要包括：出口與管制風險、金融制裁風險、投資風險、貿易風險。

簡單來說，出口管制影響供應鏈安全，金融制裁影響資金鏈安全。管制和制裁，都是半政治化的政策工具。

出口管制是管貿易的，就是被列入美國實體經濟清單實體無法再進口美國的貨物、使用美國的相關技術，甚至會阻斷基礎研究領域的學術交流通道。

出口管制涉及物項清單和最終用戶/最終用途兩部分，美國商務部實體名單對制造業供應鏈的影響最大，可能引發“斷貨”風險。除商務部實體名單外，還有被拒絕人名單、未核實名單，軍事最終用戶名單等，另外美國國務院還有防擴散制裁名單和國防貿易禁止名單等。

根據我們統計，截至6月28日，美國實體名單中涉及中國大陸的有338家，占全球總數的21.1%，其中企業有209家。軍事最終用戶名單中有58家是中國大陸實體，占比54.7%，其中企業有51家。未核實名單有26家中國大陸實體，其中企業19家。

值得注意的是，2018年之前，中國大陸實體被納入美國實體名單的數量總體比較平穩，2018年之后數量猛增，其中涉及電子、電信、AI領域的企業最多。

美國還不斷加強新興技術管制，采取了許多措施。

美國還通過國際組織聯動來形成技術管制。國際四大出口管制多邊機制包括瓦森納協定、核供應國集團、澳大利亞集團以及導彈技術控制機制，都是以清單來實施技術管制，美國極力促成了前三個管制機制的成立，也是澳大利亞集團的主要成員國，主導了國際多邊管制機制的走向。

我們還要關注美國批準了什么，否決了什么，這樣就知道我們哪些產品對美國依賴比較大，哪些產業需要加強。

2015-2019年，在美國批準的對華出口許可中，涉及質譜儀最多，其次是電信技術，中國許可占全球的比例高達74.1%和82.5%。化學制造設備、壓力傳感器、生物材料處理設備、電子元器件、光學設備對美國的需求也比較大。美國否決對華出口的物項涉及電子元器件、通用電子設備、光學設備，說明這類產業亟待加強。

金融制裁影響資金鏈安全

金融制裁，是全面組織與美國相關的，包括與美國人交易，用美元貿易和投資、涉及美資的經營活動等。

金融制裁的各類名單特別復雜。美國財政部的金融制裁名單目前有8份，其中最重要的是特別指定國民名單（SDN）：禁止提供特定服務；禁止投資、支付和資本流動；禁止為名單中的實體集資；封鎖（凍結資產）實體的任何資金或其他資產；禁止美國人與其交易；禁止入境。截至6月底，全球9000多個SDN名單中，涉及206個中國實體。數量雖然不大，但近兩年增長特別快。

不僅如此，在非SDN名單中，中國也頗受限制。2020年11月，美國為中國單獨出臺中國軍事公司名單，特朗普簽署行政令，禁止美國投資31家中國軍事企業。2021年6月，拜登政府將其更名為中國涉軍企業名單，共有59家企業，禁止美國投資，其中30家來自2020年的中國軍事公司名單。

涉朝、涉伊貿易容易遭美國金融制裁。截至6月11日，中國企業被納入美國特別指定國民名單的原因：涉朝貿易的企業21家；涉伊貿易的企業43家；涉及委內瑞拉貿易的企業1家；涉販毒及反恐分別是7家和4家。

投資審查風險

美國在《外國投資風險審查現代化法》和《出口管制改革法》中明確“新興和基礎性”技術清單是關鍵部分，很多內容涉軍或軍民兩用領域，未來也會加快針對關鍵技術的投資審查與出口管制機制的聯動。

在國家安全的名義下，中美在網絡基礎設施、能源、高科技領域的資本層面的合作已基本處于停滯狀態。此外，美國還以所謂強迫勞動為由發布海關暫扣令，實施限制/禁止進口措施，目前涉及棉花、番茄，下一步或將產品范圍拓展至清潔能源領域。

歐盟各成員國都在采取措施，加強對外國直接投資的審查和限制，主要體現在三個關鍵。

關鍵基礎設施：能源、運輸、水、衛生、通信、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防或金融基礎設施等；

關鍵技術：人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術以及納米技術和生物技術等；

關鍵投入：包括能源和原材料等。

德國聚焦衛生、能源、信息技術、電信、交通等關鍵基礎設施領域；擴大了其外國直接投資監管制度的適用。

日本將需要進行“事先申報”的領域擴大至可轉用于軍事的通用品、高度的網絡安全等12個領域。

英國《國家安全與投資法案》規定了先進材料、高端機器人、人工智能、民用核能等17個需要強制申報的行業。

澳大利亞對外商投資審查制度進行了半個世紀以來力度最大的改革，關注敏感行業和關鍵基礎設施，引入國家安全審查，加強合規監管及加大處罰力度。

貿易風險

貿易救濟調查仍是主要國家頻繁使用的工具，中國仍然是最主要的對象國。其中有兩個特點，其一是新立案創歷史新高，2020年，共有27個國家（地區）對華啟動120多起貿易救濟調查，創下2002年以來國外對華貿易救濟調查的年度新高。其二是“雙重救濟”非常突出，2020年，在對華啟動的20起反補貼調查中，有17起同時伴隨反傾銷調查。

與貿易有關的知識產權調查風險。中國知識產權問題一直是美歐重點關切領域。中國連續17年被列入美國特別301報告“重點觀察國家”名單；持續被歐盟列為第一優先級“優先關注國家”。

美國還用337調查限制中國制造業中高端產品進入其市場。337調查是美國國際貿易委員會（International Trade Commission，ITC）依據美國《1930年關稅法》第337節的有關規定，針對進口貿易中的知識產權侵權行為以及其他不公平競爭行為開展調查，裁決是否侵權及有必要采取救濟措施的一項準司法程序。

中國連續19年位居美國337調查之首，且涉案產品日趨向制造業中高端增加。涉案產品包括通訊設備、集成電路、傳感器、無人機、蜂窩信號增強器等。今年前5月涉華調查同比增長2.2倍，預計全年案件數將創新高。

應對策略

在如此復雜的經貿形勢和新的風險背景下，我們要有策略應對。

首先積極參與國際規則的制定。推進同貿易伙伴商簽更高標準的自貿協定，通過簽訂雙邊、達成小諸邊、參加小多邊的模式，力求與國際貿易規則接軌，推動由商品和要素流動型開放向制度型開放轉變。與此同時，從全球范圍內“取勢”第三方國家（地區）的投資及貿易協議，透過第三方優化通路“借力打力”。構建雙向的自貿協定交流平臺，引導企業參與國際經貿規則的制定。

第二，提高風險應對意識。國家提出雙循環，粗放式發展時代已經過去，在管控風險基礎上，要擴大開放、精準經營。企業在走出去的風險中，面臨的已不止是經濟或法律層面的博弈，還涉及文化、道德標準方面的博弈。需要扭轉美國等國家長期以來在國際平臺上特意對中國貼的“標簽”，如國有企業、非市場經濟等等。

第三，穩定我產業鏈供應鏈地位。全球產業鏈重構大趨勢已不可逆，我們應正視并抓住“窗口期”。一方面，發揮國內企業產業配套優勢，加快推進全球化戰略布局，通過海外投資設廠、尋找戰略合作伙伴等尋找全球價值鏈洼地，逐步構建自己在整個供應鏈中組織者和管理者的地位，將外遷企業整合進自主的產業價值鏈、供應鏈內，確保中國產業鏈的完整性。

另一方面，充分利用中國區域經濟發展的梯度差異，加大對中西部地區稅收、融資、海關監管等政策支持，合理引導中低端制造業向中西部轉移，防止制造業集群式外遷而引發的“產業空心化”。

加快供應鏈安全評估。密切關注拜登政府聯合盟友的行動，加強供應鏈安全評估與外商投資安全審查。盡快開展中國高危行業及實體涉美管制物項的評估與應對。針對美國重點點名的行業、企業等進行研判，充分發揮相關主體的作用，采取企業或某一行業自評估與第三方評估相結合的方式，弄清美國出口管制和脫鉤政策對中國的具體影響，有的放矢地提出短期對策和長期應對措施，避免被動，同時對現有供應鏈安排進行梳理和相應籌劃，做好替代供應商的準備。

加強合規體系建設。進一步強化制裁與出口管制合規體系，更新公司合規計劃，為員工提供新的出口管制培訓，減輕美國政府采取進一步行動的風險。

作者為機工智庫研究員，編輯：韓舒淋、馬克