產業政策在美國錦上添花易、雪中送炭難，創新體系對促進產業進步更為有效
文 | 陳伊凡 顧翎羽 尹路
編輯 | 謝麗容
在奉行自由市場經濟的美國，政府極少通過直接補貼的方式干預一個發展成熟的產業。但現在美國政府對產業的干預越來越深。
8月9日，美國總統拜登簽署了《2022年芯片與科學法案》，提出對美國本土芯片制造和研發進行直接補貼，以及相應的稅收抵免。
中國人民大學國際關系學院教授、經濟外交研究中心主任李巍評價，過去美國政府一直號稱自己沒有產業政策，但這部法案則是非常典型的產業政策。
一周后，8月16日，拜登正式簽署《2022削減通脹法案》，這份法案中關于新能源汽車補貼的規定是一份更加純粹的產業政策。這一規定與2015年-2019年中國實施的《汽車動力蓄電池行業規范條件》，即“動力電池白名單”頗為相似，因此也被稱為美國版動力電池白名單政策。
商務部國際貿易經濟合作研究院貿易與投資安全研究所所長程慧認為，從冷戰時期到奧巴馬政府時期，美國對華的產業政策，實際上是美國的議會、政府和產業界共同拉鋸的過程，受到了國內政治環境、中美關系，以及包括國內的經濟訴求等多重因素的影響。
《財經》記者綜合梳理了美國政府產業政策和美國的創新體系，試圖回答以下問題：美國產業政策呈現如今這種變化背后的原因？美國這樣的產業政策能否如愿以償？美國政府在其產業發展中所扮演的角色是什么？
“隱形之手”逐漸顯形
如果將產業政策廣義化，可以定義為包括在特定產業產生影響的經濟政策。這么理解的話，美國政府歷年來多次實施產業政策，這些產業政策主要是一種功能性、服務性特征，用以支持基礎技術、通用技術的研發與創新。
美國的產業政策是一種“隱形的產業政策”。 例如，美國在互聯網、GPS全球定位系統、無人機隱形技術、微電子機械系統等領域的顛覆性技術，均來自于國防部高級研究計劃局 （DARPA） 的早期培育。更典型的是，蘋果智能手機中所使用的許多通用技術的基礎研究，都受到過DARPA的資助。DARPA是美國國防部下屬的行政機構，用以研發軍事用途的高新技術。
聯邦政府在其中扮演的角色更多是一種間接的協助者。 但近期發布的《芯片與科學法案》和新能源汽車補貼的規定，政府的角色更為強勢。原本隱形的產業政策變得更為明顯，以產業發展為目標，對市場進行干預。
以《芯片與科學法案》為例，《芯片與科學法案》一共分為三部分：A部分為“2022年芯片法案”；B部分是“研發、競爭與創新法”；C部分為“2022年最高法院安全資金法案”。
該法案重點支持的是芯片制造環節，這是美國在芯片產業鏈中最為薄弱的部分，盡管這其實是全球芯片產業鏈多年分工的結果。
《芯片與科學法案》提出，將為芯片行業提供527億美元的補充資金，以及用于芯片制造和芯片制造設備的25%投資稅收抵扣，其對于芯片制造的支持，主要集中在發展先進工藝的生產上。
另外，在25%的投資稅收抵免中，有一條款指出，如果接受方在中國或其他相關外國進行涉及半導體制造能力實質性擴張的重大交易，將導致該接受方喪失抵免額。該政策將于2022年12月21日生效。
美國的《2022通脹削減法案》中關于新能源汽車補貼的規定，再一次以直接補貼的方式扶持新能源汽車產業。
《2022通脹削減法案》中關于新能源汽車補貼的規定是純粹的產業政策。該法案規定只有在美國本土生產制造的新能源汽車才能獲得補貼 ，并且還對新能源汽車關鍵零部件動力電池設定了補貼門檻——從2023年開始，電池組件在美國制造的占比、電池關鍵原材料來自美國或與美國簽署自由貿易協定 （FTA） 的國家和地區的比例分別達標才能獲得全額補貼。從2024年開始，車輛如裝配來自“敏感實體”的動力電池將無法獲得補貼。
日本和中國的先例證明，新能源和汽車都是產業政策發揮顯著效果的代表領域。
美國也有對汽車產業進行大規模補貼的先例，2008年金融危機時期，為了挽救事實上已經破產的通用和克萊斯勒，美國政府直接資助企業174億美元。2009年，通過舊車換現金計劃，向美國消費者提供3500億-4000億美元補貼，鼓勵其淘汰高能耗的舊車，換購低能耗的新車。但這些補貼的標準多數都是能耗、價格、車主收入等指標，并不會設定國別優先或排他條款。
這次的美國動力電池白名單政策之所以備受爭議，主要原因就是美國產地優先條款和敏感實體排除條款。不僅通過補貼支持本土產業，還通過排他條款將競爭對手攔在市場之外。
“對產業進行直接補貼的做法，是美國相對較少采用的。”中國社會科學院工業經濟研究所產業融合研究室主任、副研究員江飛濤告訴《財經》記者。他認為，《芯片與科學法案》中新的變化是對中國的投資限制以及對先進制程工藝和設備的出口管制。
變化背后的底層邏輯是全球化過程中原有利益格局被打破，特別是隨著中國地位的提高，全球化的利益格局和競爭規則出現新的變化，引發了各國之間的競爭策略的調整。
若是縱向回溯美國產業政策的變化，可以發現20世紀80年代是一個分水嶺，隨著其他國家經濟體的發展，美國在許多科技領域的領先地位受到威脅。日本在半導體、電視機、錄音機、機械工具等技術領域開始沖擊美國的領先地位。
“國際競爭的壓力使得美國開始改變一向對私人企業不加干預的做法，拓展聯邦資金的使用范圍，以支持政府研究機構、大學和企業以及企業之間的合作。”中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員、中國科學院大學公共政策與管理學院教授樊春良表示。
進入21世紀，尤其是近十年，隨著中國等國家科學技術的崛起，把中國當作競爭對手，已經成為了美國政策調整和變革的主要原因。
多位學者向《財經》記者表示，美國政策的變化會隨時間逐漸擴大，波及到其他產業。
程慧認為，從2017年開始，隨著西方掀起逆全球化浪潮，全球化進程已經被改變。過去以追求成本和效率為主要目標的供應鏈模式正在持續發生變化。 未來全球供應鏈將會在三個方面出現調整：
錦上添花還是雪中送炭？
“芯片法案是一世代才有一次的機會。”美國總統拜登在白宮的簽署儀式上說，“這項法案將協助美國贏得21世紀的經濟競爭。”
英特爾首席執行官 （CEO） 帕特·基辛格 （Pat Gelsinger） 評價，芯片法案可能是二戰以來，美國出臺的最重要的產業政策，旨在扭轉美國在全球芯片制造業中所占份額下降的趨勢——該份額從1990年的38%下降至現在的10%。
“這是事實，我們需要承認它的存在并且接受它。”一位跨國企業高管表示。這項政策在他們看來并不突然，一些跡象之前已在發生。例如他們交給美國政府的審查資料越來越詳細；他們在中國的投資愈發謹慎，到后來，公司法務部門更加頻繁地提示他們在中國進行投資的風險。
盡管中國是不可忽視的市場，甚至是最大的市場，但跨國企業不可能對美國的管制視而不見。多位業內人士表示，只要美國政府愿意，當然能夠在本土重振芯片制造業，但需要時間。
美國產業政策的成功與否，取決于三個條件：首先，該國企業在這一產業中的地位；其次，該產業國內市場發展的情況，第三是該國企業發展該產業的意愿。
芯片產業成型于美國，從威廉肖克利發明晶體管開始，芯片產業在硅谷發展壯大。盡管芯片產業在其發展的半個多世紀中，已經形成了極為成熟的全球分工，并且在美國也并不是一個新興的朝陽產業，但美國依舊幾乎芯片產業鏈各環節掌握了絕對優勢。
芯片產業主要有材料、設備、設計、封裝、制造這幾個主要環節。
從設計環 節來看，根據第三方數據分析機構IC Insights統計，2021年全球芯片市場份額中，美國IC設計企業占據市場份額的68%。
在第三方咨詢機構TrendForce集邦咨詢的最新數據顯示，2021年全球前十大IC設計公司中，美國公司就占了六席。
而在GPU、CPU等高端芯片上，英偉達、AMD更是占據了絕對的市場份額，并建立起了牢固的專利壁壘以及龐大的生態體系。
在EDA （電子設計自動化） 領域，美國更是占據了絕對的話語權。 全球三大EDA公司——新思科技、Cadence以及Mentor，其中新思科技和Cadence就來自美國，占據了96%的市場份額。盡管EDA賽道不大，但對于芯片設計來說至關重要且不可或缺。一旦美國對EDA軟件實行斷供，這個產業鏈上幾乎所有公司的芯片設計和生產都會受到影響。
在芯片設備端，根據美國半導體產業調查公司VLSI Research發布的2020年數據，前十大半導體設備廠商中，美國占了四家 ，分別是應用材料、泛林集團、科磊以及泰瑞達。這四家美國企業拿下了全球38.9%的市場份額。
值得注意的是，即便是荷蘭光刻機巨頭ASML，其背后的美國資本占據了50%的股權。這意味著，美國能夠最大限度直接參與或間接影響公司內部的重大決策。
但由于長期的全球分工，代工模式的興起，美國芯片制造業逐漸外移，東亞成為制造業的核心。但即便如此，美國也并未喪失對制造環節的掌控。
這樣的模式安然無恙地運轉了幾十年，但近幾年，智能革命引發的對芯片的指數級需求，加上新冠肺炎疫情導致缺芯潮加劇和蔓延，建立安全可控的本土供應鏈成為各國家和地區的重要任務。
“由于大部分半導體企業對美國資本與融資渠道都存在不同程度的依賴，因此它們都需要‘臣服’于美國的各種法律和政令。”李巍在一篇文章中提到，“一方面，美國政府可以國家安全為由，通過政府審查，對相關企業的并購等商業活動施加干預，以達到遏制競爭對手的戰略目標；另一方面，美國政府還可以直接通過切斷半導體企業的融資渠道，發揮類似切斷技術鏈的威懾和懲罰效用，以實現對半導體產業的控制。”
事實上，美國也在這么做。臺積電創始人張忠謀指出，赴美建廠，更多是政治因素的考量。他認為，人才短缺是在美國開設晶圓工廠的主要挑戰。 芯片晶圓廠的運營、設備操作人才，對于其技術和經驗的要求高。但這對美國來說，并非不可解決的問題。一位在美國學習、工作多年的半導體設計企業創始人表示，美國的TI、Intel的工廠有很多大牛，晶圓廠的技術工人假以時日，也能培養出來。制造環節回流造成的時間和資金成本完全可以被其他環節的優勢抵消。
美國企業也是這些芯片制造企業最主要的客戶。 根據第三方分析機構Gartner的數據，2020年全球前十大芯片系統廠商中，美國企業就占據了四席，分別是蘋果、戴爾、惠普、慧與。在進入3納米之后的高端制程上，美國企業也是主要的客戶來源，只有全球頭部設計公司才有實力進行投資和開發，如蘋果、超威半導體 （AMD） 、英偉達和高通等，這些幾乎都來自美國。
但同樣的故事在新能源汽車領域，卻指向不同的結局。 在美國，新能源車產業已經從起步進入到初步成熟期，市場競爭充分，部分參與者已經擁有了接近壟斷的優勢地位，美國企業已經全面落后。另外，美國國內汽車市場雖然總量不小，但增量幾乎為零，新能源車只能通過存量替換來發展，難度更大。其次，美國企業在傳統汽車競爭中優勢明顯，傳統汽車產業鏈中，美國企業占據多個環節的關鍵位置，與中國、歐洲相比，美國是目前對傳統汽車最友好的市場，因此美國企業投資新能源的意愿并不強烈。
以美國新能源車最成功的企業特斯拉為例，特斯拉近幾年的高速發展，最大的支持來自中韓。 寧德時代、LG新能源，馬上還會有比亞迪，來自中韓的動力電池是支撐特斯拉產能擴張的首要基礎。今年中國工廠更是成了特斯拉的全球產能中心，擴產之后年產能已達75萬臺，且繼續滿產滿銷。促使特斯拉成功的依然還是過去美國企業最熟悉的美國研發設計、亞洲生產制造、全球銷售的模式。
現在想要將新能源車產業鏈回歸美國，阻力要比芯片更大。 芯片產業政策之所以有更多人看好，是因為芯片只需要制造這一個環節回流。而且即便在制造環節上，美國也并未完全丟失自己的位置，并非難以解決。
但動力電池則完全不同，這一產業鏈當中，美國企業已經完全沒有存在感，即便所有與美國簽有FTA協定的國家加起來，也僅能在動力電池制造這一環節占據不足一半份額。中國企業占據了全球動力電池市場55%的份額，在上游產業鏈各個環節中所占份額絕大部分超過70%，少部分甚至超過90%。
面對中企的絕對優勢，美國想要讓動力電池產業鏈回歸，付出的時間和資金成本是難以承受的。依靠補貼讓劣勢企業短期內擁有比優勢企業更強的競爭力，這在政府主導的經濟體尚有一絲成功的可能，但在市場充分自由競爭，且部分企業優勢明顯的環境下，幾乎是不可能完成的任務。
技術商業化的美國模式
如果說，美國的產業政策在科技騰飛中起到更多的是錦上添花的作用，那么美國的創新體系，則是其科技發展的核心。這是一個集結了政府、企業、私人基金會、風險投資、大學、研究機構等在內，運行嚴密的組織體系。
美國是現代創投模式的發源地，全球很難找到第二個國家或地區如美國這般，將風險投資的價值發揮到極致。 創投基金的注入為初創企業輸血，不斷涌現的新公司使美國成為世界上最具活力的經濟體。根據斯坦福大學的一份研究顯示，在1974年至2015年期間上市的1339家公司中，42%的公司可以追溯到創投資本的參與。自1974年以來，在所有上市公司的研發支出中，有創投支持的公司所占的比例達到了85%。
清華五道口金融學院院長張曉慧認為，從上世紀八九十年代起，美國大力發展直接融資，推動微軟、谷歌、蘋果、亞馬遜等一批高科技企業的崛起，使得美國把先進的科學技術轉化為生產力，促成了美國成為世界上技術領先的國家。
風險投資的重要作用還表現在讓企業有能力來投入一些需要進行前瞻性布局和長期投入的項目。
這里有一個背后的深層原因：研發周期過長、技術難以落地，是新技術應用的兩個風險。 而風險投資的注入可以為產業將兩個風險降低，也就有了科技成果持續轉化的動力。對于任何一家想要穿越時間周期的企業來說，必須注意規避路徑依賴，保持技術革新的敏銳度。
前瞻技術的產業化，風險投資相當于用最小的成本，找到最新的商業模式。
進入2000年，美國風險投資在20年的時間規模擴大了10倍。 歷史數據顯示，2000年初，美國風險投資全年總規模基本維持在300億-400億美元；從2010年開始，隨著移動互聯網興起，美國風險投資規模快速攀升至700億-800億美元。 這一數字在2021年達到了驚人的3422億美元，占據全球風險投資總規模的一半，相當于一個中等體量國家的 國內生產總值 （GDP） 總額。
可以說，風險投資作為撬動資金和技術的支點，為美國科技進步和技術產業化提供了機制化的工具，在每一次產業升級中讓美國能夠利用市場力量進行前瞻性布局，一次又一次鞏固了美國的國際優勢。
“當我們還在關注應用層的技術時，美國的風險投資已經在看基礎研究方面的創新了。” 上述跨國企業高管表示。識別一項有商業化前景的技術創新，是門檻極高的工作，你需要了解技術路線的發展、技術門檻和市場前景。
這種在技術商業化上的精準判斷、敢于投入，很難說是一時促成的，而是來源于美國多年來各機構建立起來的優良傳統。
美國聯邦政府在國家制造創新網絡的資金投入值得玩味。《美國制造創新研究院解讀》一書中詳述了政府資金的分布。政府的啟動基金主要用于啟動資金、設備投入、基礎資金和競爭性項目資金，分七年進行投入。
國家制造創新網絡，是一個10億美元的投入，為期七年。其中每個創新機構要撥付多少并沒有嚴格限制。前面四年主要是設備投入，基礎項目的資助逐年遞增，到第四年之后逐年遞減。第五年增加了競爭項目的資助，到第八年，全面停止撥付。
聯邦政府在前期的投資，主要是為了彌補私人投資的不足，因為一旦新技術無法獲得持續的研發資金，可能會導致失敗。但政府的投資并不是長期的，這種為期七年，逐漸退出的機制，也意味著所有的創新機構都必須要有一個可持續的商業模式。SEMATECH就在20世紀90年代放棄政府的補貼，走上市場機制路線。
多位受訪者向《財經》記者表達了同一個觀點，美國不斷修訂創新戰略，但是，重視資金扶持，加大基礎研究投入；重視市場機制，讓企業成為技術創新的主體；重視培養和引進創新人才，這些在美國的創新體系中從未改變。
